mardi 28 octobre 2014

En attendant que l’encellulement individuel devienne la règle


Par Pierre V. Tournier


     Lors de la discussion de la loi pénitentiaire de 2009, le Parlement avait refusé – à juste raison - de tirer un trait sur le principe de l’encellulement individuel - et ce contre l’avis du Gouvernement de l’époque - tout en reconnaissant l’impossibilité de le mettre en application sans délai.

    Ainsi l’article 100 de la loi du 24 novembre 2009  précisait  : « Dans la limite de cinq ans à compter de la publication de la présente loi [25 novembre 2009], il peut être dérogé au placement en cellule individuelle dans les maisons d'arrêt au motif tiré de ce que la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas son application. Cependant, la personne condamnée ou, sous réserve de l'accord du magistrat chargé de l'information, la personne prévenue peut demander son transfert dans la maison d'arrêt la plus proche permettant un placement en cellule individuelle ».

    A un mois de cette échéance, où en est –on ?

    Au 1er octobre 2014, la population sous écrou compte 77 739 personnes dont 66 494  sont détenues. 

3724 places opérationnelles inoccupées   

     Pour héberger cette population, l’administration pénitentiaire dispose, à cette date, de 58 054 places opérationnelles. Sur ce nombre, on compte 3 724 places inoccupées, (soit 6,4 %). Les raisons pour lesquelles une place opérationnelle est inoccupée sont, bien entendu, de natures diverses. Ainsi peut-il  s’agir d’un nouvel établissement dont la mise en service va être nécessairement progressive. C’est le cas, par exemple,  du centre pénitentiaire d’Orléans Saran, inauguré le 25 juillet dernier, qui comprend 489 places en quartier « maison d‘arrêt » (0 détenu au 1/10/14), 60 places en quartier de semi-liberté (0 détenu) et 210 places en quartier  « centre de détention » (152 détenus).

     Ce qui donne, pour l’ensemble de cet établissement, un nombre de places disponibles de 607.  Ce nombre va diminuer au fur et à mesure de l’affectation de détenus venant, en particulier, des maisons d’arrêt fort vétustes d’Orléans et de Chartres, à condition que les personnels de surveillance affectés soient en nombre suffisant. C’est la deuxième cause possible de l’existence de places inoccupées : il se peut que toute la capacité d’un établissement  ne soit pas utilisée, faute de personnels. Il se peut aussi, que dans tel ou tel ressort de tribunal de grande instance, les capacités du parc pénitentiaire soient supérieures aux besoins – de façon conjoncturelle ou structurelle - sans parler des disfonctionnements  possibles dans la gestion des affectations dont les causes vont, évidemment dépendre de la nature de l’établissement (maison d‘arrêt vs établissement pour peine).                                

     Au 1er octobre 2014, on compte 34 019 places opérationnelles en maisons d’arrêt (MA) ou quartiers MA, 19 582 en centres de détention (CD) et quartiers CD, 2 167 en maisons centrales (MC) et quartiers MC, 609 en centres pour peine aménagée (CPA) ou quartiers CPA, 1 006  en centres de semi-liberté (CSL)  ou quartiers CSL, 353 en établissements pour mineurs (EPM) et 318 en centres nationaux d’évaluation (CNE) ou quartiers CNE.

      La répartition des places inoccupées selon la nature des établissements est la suivante : 1 018 places inoccupées en MA (soit 3 % des places opérationnelles en MA),  2 011 en CD ou MC (9 % des places),  207 en CPA (34 % des places) 303 en CSL (30 % des places), 105 en EPM (30 % des places), 115 en CNE (36 % des places).        

     Ainsi, environ 1 place sur 10 est inoccupée en CD et MC et 1 place sur 3 dans les autres établissements pour peine, contre 3 pour 100 en maison d’arrêt.   

   La part de places inoccupées par rapport au nombre de places opérationnelles est de 16 % dans la direction interrégionale (DI) de Dijon, 12 % dans la DI de Bordeaux, 7,1 % dans la DI de Rennes, 6,0 % dans la DI de Strasbourg, 5,2 % Outre-Mer, 5,1 % dans la DI de Lyon, 4,8 % dans la DI de Lille,  4,1 % dans la DI de Toulouse, 3,4 % dans la DI Marseille et  2,7 % dans la DI de Paris. Ces écarts sont en partie liés à la composition du parc dans chaque DI.  Si on se limite aux établissements pour peine, ces proportions sont de 16 % à Rennes, 13 % à Bordeaux, 12 % à Dijon, 11 % à Paris, Strasbourg  et Lyon, 10 % à Toulouse,  9,3 % à Lille, 9,2 % à Marseille et  4,0 % Outre-Mer.         

12 164 détenus en surnombre

     Nous l’avons vu supra, sur les 58 054 places opérationnelles, 3 724 places sont inoccupées au 1er octobre 2014 pour telle ou telle raison. Aussi  les  66 494  détenus sont-ils, de fait,  répartis dans 58 054 – 3 724 = 54 330 places. Ce qui donne, à cette date, un nombre de détenus en surnombre de  66 494 -  54 330 = 12 164. Lorsque l’on se contente, pour mesurer la surpopulation carcérale, de rapprocher, au niveau national, le nombre de détenus et le nombre de places (c’est ce que nous avons appelé la « surpopulation apparente »), on obtient un chiffre  de 66 494 – 58 054 =  8 444, sous-estimant ainsi le phénomène de façon considérable[1].         

     Ces détenus en surnombre sont 11 800 en maisons d’arrêt ou quartiers MA (11 105 en métropole,  695 outre-mer)  et 364 en établissements pour peine (97 en métropole et 267 outre-mer).     

La circulaire du 3 mars 1988

     Les capacités opérationnelles sur lesquelles reposent les calculs présentés supra sont établies par l’administration pénitentiaire sur la base d’une note datée du 3 mars 1988.  Elle se réfère uniquement à la superficie de la cellule individuelle ou collective ou du dortoir selon le barème suivant : superficie de « moins de 11 m»  = 1 place, « 11 à 14 m2  inclus » = 2 places, « 14 à 19 m2 inclus » = 3, « 19 à 24 m2 inclus » = 4, « 24 à 29 m2 inclus » = 5, « 29 à 34 m2  inclus » = 6, « 34 à 39 m2 inclus » = 7, « 39 à 44 minclus »  = 8, « 44 à 49 m2  inclus »  = 9, « 49 à 54 m2 inclus » = 10, « 54 à 64 m2  inclus » = 12, « 64 à 74 m2  inclus » = 14, « 74 à 84 m2 inclus » = 16, « 84 à  94 m2 inclus » = 18, « plus de 94 m2 inclus» = 20 places[2].

     A notre connaissance, ce mode de calcul n’a pas évolué depuis. Ainsi depuis plus de 25 ans,  les Gardes des Sceaux successifs, de droite ou de gauche,  n’ont  pas ressenti le besoin de revenir sur le sujet.  

      Quant aux données statistiques concernant la composition de ce parc et son utilisation, elles sont très rudimentaires, voire divergentes d’une source à l’autre. Dans le rapport d’évaluation de la loi pénitentiaire de 2009 des sénateurs Nicole Borvo Cohen-Seat et Jean-René Lecerf[3], on lit ceci : « L’administration pénitentiaire n’est pas en mesure aujourd’hui de déterminer le taux d’encellulement individuel dans les maisons d’arrêt. Le nombre de cellules d’une place – établi conformément à une circulaire  de 1988, sur la base de leur surface (de 5 à 11 m2)  - s’élève à 48 811.       

     C’est un tout autre chiffre que l’on trouve, en annexe, du rapport de la mission d’information présidée par Dominique Raimbourg.  Un tableau, produit par l’administration pénitentiaire,  donne le nombre de places théoriques (et non opérationnelles) en fonctions de la surface des cellules au 1er août 2012.[4]  

   D’après cette source, il y aurait 49 159 cellules et 58 656 places théoriques dont 40 867 cellules individuelles, au sens de la circulaire de 1988, soit des cellules de moins de 11 m2. Mais parmi celles-ci, on compte 34 cellules de moins de 5 m2, 739 de 5 à moins de 6  m2, 865 de 6 à moins de 7  m2, 2 036 de 7 à moins de 8 m2 , 6 113 de 8 à moins de 9  m2  et donc 31 080 cellules  de 9 à moins de 11 m2,

   Rappelons, que selon les règles pénitentiaires européennes (RPE)[5] : « Chaque détenu doit en principe être logé pendant la nuit dans une cellule individuelle, sauf lorsqu’il est considéré comme préférable pour lui qu’il cohabite avec d’autres détenus » (18.5).  « Une cellule doit être partagée uniquement si elle est adaptée à un usage collectif et doit être occupée par des détenus reconnus aptes à cohabiter » (18.6). « Dans la mesure du possible, les détenus doivent pouvoir choisir avant d’être contraints de partager une cellule pendant la nuit » (18.7). Dans le commentaire de ces règles, on lit ceci : « Bien que le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants  (CPT) n’ait jamais établi de telle norme, il y a des indications qu’il considère de taille souhaitable une cellule individuelle de 9 à 10 m2. La France disposerait donc d’environ  30 000 de ces cellules individuelles pour 66 500 détenus.

  Ainsi, à un mois de la fin du moratoire introduit dans la loi du 24 novembre 2009, on ne dispose ni de la répartition des cellules selon la surface et le nombre de places opérationnelles, ni de celle selon le nombre de détenus effectivement hébergés.     

Les conditions minimales pour assurer le respect de la dignité des personnes détenues 

  Au-delà de cette question primordiale de l’état des lieux selon les normes de la circulaire de 1988, il est évident que la superficie nécessaire à chaque personne détenue pour que les conditions de détention respectent la dignité de la personne va dépendre du temps que le détenu passe dans cet espace, et donc de l’organisation de la vie dans l’établissement.  Ainsi  l’encellulement individuel peut-il devenir un traitement dégradant, si le détenu y reste 22 heures  sur 24, qui plus est s’il est condamné à l’oisiveté, et si ces conditions de détention s’installent dans la durée. Aussi nous parait-il de la première importance de redéfinir les capacités des établissements pénitentiaires en se basant sur la nouvelle version des règles pénitentiaires européennes (RPE). Dans un courrier adressé à M. Michel Mercier, garde des Sceaux, sur cette question, le 23 novembre  2010 - laissé sans réponse – nous proposions de « graver les règles pénitentiaires européennes… dans le béton des nouvelles prisons ». Que voulions-nous dire par ce slogan ?        

    Un établissement (maison d’arrêt ou établissement pour peine) où les RPE seront respectées, c’est un établissement où les personnes détenues pourront se préparer à « agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société » pour reprendre les termes de l’article 24 de la loi   15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales. C’est un établissement où la journée de détention se passerait hors de la cellule (de la chambre ?) dans les « lieux de vie » : en ateliers, dans les locaux de formation générale ou professionnelle ou les lieux d’activités culturelles ou sportives, ou les espaces de promenade, dans les lieux de soins, les lieux de pratique religieuse, les parloirs, etc. Un établissement où seront appliquées

- la RPE. 5 : « La vie en prison est alignée aussi étroitement que possible sur les aspects positifs de la vie à l’extérieur de la prison » ;

- La règle 25.1 : Le régime prévu pour tous les détenus doit offrir un programme d’activités équilibré ;

- la règle 25.2 : Ce régime doit permettre à tous les détenus de passer chaque jour hors de leur cellule autant de temps que nécessaire pour assurer un niveau suffisant de contacts humains et sociaux.  

    Ainsi un établissement pénitentiaire de 200 places opérationnelles qui respecte les normes du Conseil de l’Europe, c’est avant tout un établissement qui comprend 200 cellules individuelles, espaces de repos, d’intimité, de réflexion, de travail intellectuel, de retour sur soi. C’est un établissement où sont hébergés au maximum 200 détenus (numerus clausus). C’est aussi un établissement qui dispose des superficies suffisantes pour organiser les activités des 200 détenus dans la journée. Si l’on raisonne sur une telle base, de combien dispose-t-on de places en France ?  Nous n’en savons rien. Comment faire de la prospective, comment légiférer utilement dans un tel état d’ignorance ?

Que faire ?

   La seule façon honnête de faire serait de reconnaître, que l’échéance du 25 novembre 2014 n’a été préparée techniquement ni par les gouvernements d’avant mai 2012, ni par ceux d’après. Aussi convient-il de prolonger le moratoire de deux ans, le temps de faire réaliser, en urgence, et par une  structure indépendante, les études démographiques nécessaires qui ne l’ont pas été et de laisser à la loi du 15 août 2014 le temps d’avoir ses premiers effets en matière de désinflation carcérale – à condition de se donner, aussi, les moyens d’analyser précisément ces évolutions[6].   

    Rappelons que le taux de croissance annuel du nombre de détenus a fortement diminué depuis près de 3 ans, 7,0 % au 1er janvier 2012,  4,1 % au 1er juillet,  2,8 % au 1er janvier 2013,  1,8 % au 1er juillet 2013,  0,8 % au 1er janvier 2014,  – 0,4 % au 1er juillet 2014 et - 1,2 % au 1er octobre 2014[7].

Paris, le 25 octobre 2014

Pierre V. Tournier
Directeur de recherches au CNRS


   [1] Rappelons que la direction de l’administration se refuse toujours à calculer ce nombre de détenus en surnombre. Comme me disait un haut responsable  de cette administration, il y a quelques années, « Pourquoi  voulez-vous qu’on le fasse, vous le faites si bien, mois après mois.  Propos peu responsable.
     [2] Dans cette typologie,  il y a une ambiguïté sur la définition des intervalles. Nous considérons qu’il s’agit    de « moins de 11 m»  = 1 place, « 11 à moins de 14 m2 » = 2 places, « 14 à moins de 19 m2 » = 3,  etc.
     [3]  Borvo Cohen-Seat N., Lecerf J-R., Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale, Commission des lois et Commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois,  rapport n°629, 2012, p. 52.   
     [4] Raimbourg R. et S. Huyghe S., Penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la surpopulation carcérale, Assemblée nationale, Commission des Lois, rapport d’information, n° 652, janv. 2013,  p. 184.
     [5]  Conseil de l’Europe,  Les règles pénitentiaires européennes, Recommandation Rec (2006), 2, adoptée par le Comité des ministres le 11 janvier 2006.
    [6] J’ai essayé de savoir quels étaient les outils statistiques mis en place, par la Chancellerie,  pour suivre dès maintenant,  l’évolution  de la contrainte pénale et, à compter du 1er janvier 2015, des libérations sous contraintes. Peine perdue !      
   [7] Observatoire de la privation de liberté et des sanctions et mesures appliquées dans la communauté (OPALE).

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